Aula 17. Serviços públicos: introdução

Serviços públicos e domínio econômico.

Há uma diferença clara entre essas duas áreas de atuação. Veja.

O serviço público pode ser conceituado a partir de três distintas acepções.

A material, segundo a qual toda atividade de satisfação de necessidades coletivas é serviço público. Por essa acepção, deve-se procurar quais são as atividades essenciais, pois elas é que podem ser consideradas como serviços públicos.

A acepção subjetiva, pela qual qualquer atividade prestada diretamente pelo Estado é serviço público. Essa concepção de serviço público entrou em declínio, com o surgimento das concessões e permissões, pelas quais o serviço não é prestado diretamente pelo Estado.

A acepção formal. Para que uma atividade seja considerada como serviço público, basta que o legislador assim disponha. Essa é a concepção adotada no Brasil. Portanto, o caráter de serviço público não deve ser buscado no serviço em si, mas na lei. A atividade será serviço público se assim estiver disposto em lei. Nada mais.

Os autores apresentam diversos conceitos de serviço público. Vejamos alguns. Celso Antônio Bandeira de Mello. Hely Lopes Meirelles. José dos Santos Carvalho Filho. Maria Silvia Zanella di Pietro.

A partir dos diversos conceitos doutrinários, podemos destacar os seguintes elementos do serviço público.

É uma atividade material. Ou seja, é uma tarefa exercida no plano concreto pelo Estado. Portanto, não é um ato administrativo.

Tem natureza ampliativa. Ao contrário do poder de polícia, o serviço público não representa limitação ou restrição imposta ao particular. É uma atuação em favor do particular, oferecendo vantagens e comodidades aos usuários.

É prestado diretamente pelo Estado ou através de seus delegados. A escolha da prestação direta ou indireta depende de opção política. A prestação indireta se dá, por exemplo, por concessão ou permissão de serviços públicos.

É prestado sob regime público, sendo que alguns autores falam em regime predominantemente público. Por exemplo, a lei que regula as concessões de serviços admite expressamente a aplicação subsidiária do Código de Defesa do Consumidor.

O serviço é prestado com vistas à satisfação de necessidades ou comodidades da coletividade.

A definição de quais são as atividades que serão consideradas como serviço público, depende da vontade do legislador. É uma questão política.

Formas de prestação.

A execução do serviço pode ser direta ou indireta.

A prestação direta é aquela realizada pela própria Administração. Se houver cobrança pela prestação, a remuneração terá natureza tributária de taxa.

A prestação direta pode ser realizada de dois modos:

• Pessoalmente pelo Estado. Neste caso é promovida pelos órgãos da Administração Direta.
• Com auxílio de particulares, em nome do Estado. Segundo Alexandre Mazza, isso ocorre quando particulares, após procedimento licitatório, celebram contrato de prestação de serviços para a Administração. É o caso da coleta de lixo, feita por empresa terceirizada. Essa prestação é feita em nome do Estado e não em nome próprio pelo prestador, razão pela qual a responsabilidade civil pela reparação de danos aos usuários é do Estado.

A prestação indireta pode ser:

• Por outorga a entidades da administração indireta. É necessária lei específica neste sentido. A remuneração desses serviços também tem natureza de taxa. A responsabilidade civil é do prestador, mas o Estado responde subsidiariamente, se o orçamento da entidade não for suficiente para suportar o montante indenizatório. Essa responsabilidade civil é objetiva.
• Por delegação. É realizada após licitação, por meio de concessionários e permissionários. Depende de lei que autorize a delegação. A remuneração paga pelo usuário, tem natureza civil e não tributária. É chamada de tarifa, ou preço público. A responsabilidade é do concessionário ou permissionário e o Estado responde subsidiariamente. É também uma responsabilidade objetiva.

O poder de fiscalizar a prestação do serviço permanece com o poder concedente.

Titularidade e execução.

A titularidade de um serviço público é atribuída a quem, segundo a lei, tem o direito de prestá-lo. 

Só pessoa jurídica de direito público pode ser titular de um serviço público. Isso inclui as autarquias.

Quando o serviço é prestado indiretamente, o Poder Público não transfere a titularidade, mas apenas o direito de executá-lo.

Note que as entidades da Administração Indireta, que sejam de direito privado, nunca detêm a titularidade do serviço, mas apenas o executam, mediante outorga.

Competência para a prestação do serviço.

Veja nesse quadro uma relação de serviços atribuídos a cada entidade da Federação. Lembre-se que o Distrito Federal concentra as competências estaduais e municipais.

A lei que regula a greve em atividades essenciais serve também para definir quais os serviços públicos essenciais. Veja.

Revisão.

Essa foi a primeira aula sobre serviços públicos.

Vimos que as duas áreas de atividade são a de serviços públicos e a do domínio econômico. A primeira é própria do Estado.

Vimos diversos conceitos doutrinários e estabelecemos os aspectos principais do que seja serviço público.

Estudamos a prestação direta e indireta, chamando a atenção ao fato de que a titularidade permanece sempre com o Estado, que pode tranferir apenas o exercício de um serviço público.

Vimos a distribuição constitucional de competências para a prestação de serviços públicos, entre União, Estados e Municípios.

Mencionamos a lei que prevê os serviços essenciais.

Até a próxima.