Aula 10. Princípios: impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Princípio da impessoalidade.

Esse princípio possui três aspectos.

Primeiro, a Administração deve agir com imparcialidade na defesa do interesse público. O agente público não pode praticar um ato visando a beneficiar ou prejudicar alguém, a não ser que isso seja previsto em lei, como a concessão de um benefício a pessoa carente. Daí, a previsão constante da Lei do Processo Administrativo Federal. Daí também, a exigência de licitação, de concurso público, de pagamento por precatórios, a vedação do nepotismo.

Ainda com relação a esse primeiro aspecto, a Administração deve agir conforme a finalidade pretendida pela lei. Por isso, se diz que o princípio da impessoalidade está ligado ao princípio da finalidade, que veremos em outra aula. Deve haver objetividade no atendimento do interesse público, sem discriminações indevidas, sejam elas positivas ou negativas. Veja exemplos de atos, com sua respectiva finalidade legal, e com exemplos de desvio de finalidade. Perceba, que em cada situação de desvio, temos um ato de discriminação indevida de alguém.

Em segundo lugar, o princípio da impessoalidade veda que a Administração realize promoção pessoal, seja de políticos, servidores, partidos, cidadãos ou qualquer outra pessoa, física ou jurídica. Esse é o fundamento do art. 37, §1º, da Constituição. Também é por isso que não se pode dar nomes de pessoas vivas a ruas, praças, escolas, e outros bens públicos. Nem criar slogans de governo que possam ser associados a partidos, ou outras pessoas.

Em terceiro lugar, o princípio da impessoalidade significa que os atos praticados por agentes públicos, consideram-se praticados pelo Estado. Esse é o fundamento da norma estabelecida pelo art. 37, §6º, da Constituição.

Princípio da moralidade. Normas constitucionais aplicáveis.

Veja algumas normas constitucionais, que se referem mais diretamente à moralidade administrativa.

Princípio da moralidade. Normas legais aplicáveis.

As principais normas legais aplicáveis são:

• a Lei de Improbidade Administrativa, que é a principal norma sobre o tema. Em seus arts. 9º, 10 e 11, a lei apresenta diversos atos de improbidade administrativa.
• a lei que trata do Processo Administrativo Federal, também apresenta normas éticas.
• e da mesma maneira, o Estatuto do Servidor Público Federal.

Veja, aqui, as principais normas regulamentares sobre a moralidade administrativa. Como você pode perceber, as normas que apresentamos são federais. Estados e Municípios podem ter outras normas semelhantes.

Princípio da moralidade. Instrumentos para sua tutela.

Para alcançar o efetivo respeito a esse princípio, temos diversos mecanismos.

A ação popular, que pode ser proposta por qualquer cidadão.

A ação civil pública. Embora a lei não inclua a moralidade administrativa como um dos objetos da ação civil pública, o art. 129 da Constituição permite ao Ministério Público promovê-la, tanto para a proteção do patrimônio público, quanto para outros interesses difusos e coletivos. Daí, entende-se pela possibilidade deste tipo de ação, para a defesa da moralidade administrativa.

Ela também pode ser protegida pela atuação dos Tribunais de Contas, bem como das Comissões Parlamentares de inquérito. Essas últimas, só podem ser constituídas para apurar um fato determinado.

A participação popular na Administração Pública, confere maior transparência e controle dos atos praticados pelos administradores. Por isso é um mecanismo de proteção da moralidade.

A doutrina apresenta alguns ensinamentos interessantes sobre esse princípio.

A moralidade administrativa é requisito de validade do ato administrativo. Assim, um ato imoral é nulo, e pode ser anulado tanto pela própria Administração, quanto por decisão judicial.

A moralidade está ligada ao conceito de bom administrador, aquele que não se guia apenas pela lei, mas também pela preocupação de agir conforme seja de maior utilidade para o interesse público.

A moralidade administrativa difere da moral comum. O agente público não está obrigado a seguir a moral da coletividade, até porque essa é variável, mas a se guiar por padrões objetivos de decoro, lealdade, honestidade, transparência.

A moralidade é um dever tanto dos agentes públicos, quanto dos administrados.

Deve-se distinguir a boa-fé subjetiva, da boa-fé objetiva, tal como feito pelo direito civil. A boa-fé subjetiva se refere à intenção de alguém. A boa-fé objetiva, se refere a um comportamento que se considera adequado, segundo os padrões éticos exigidos de um agente público. Para o Direito Administrativo, não interessa a intenção do agente, mas o comportamento objetivo.

A doutrina aponta o problema da existência de uma “Administração paralela” e, portanto, também de uma, “moral paralela”. Há regras formais, mas ao mesmo tempo vão se criando regras informais no interior da Administração. Por exemplo, a regra formal diz que os bens pertencentes à Administração não podem ser utilizados para fins pessoais. Mas vai se aceitando a prática de parentes de servidores utilizarem os carros pertencentes à Administração, para fins privados. Essa moral paralela teria a seguinte regra. “Não seja tão rigoroso no cumprimento da lei”. Se alguém questiona essa prática paralela é rotulado como escrupuloso, quadrado, insensível, ou outros termos. Ou seja, ele é que sofre uma reação coletiva, como se estivesse descumprindo uma regra moral. E, de fato, está descumprindo a moral paralela, porque tenta cumprir a moral formalmente estabelecida para os atos administrativos. Para os doutrinadores, essa moral paralela só pode ser superada pela participação popular no controle da Administração.

Normas constitucionais aplicáveis.

O art. 5º da CF traz vários dispositivos que tratam da publicidade. Pause seu vídeo para ler melhor.

Outros artigos, ao longo da Constituição, também se fundamentam nesse princípio. 

 

Normas legais, sobre o princípio da publicidade. Veja as mais importantes. Note, no segundo item, que há uma relação entre o princípio da publicidade, e o princípio da moralidade administrativa.

Finalidades da publicidade.

A doutrina aponta quatro objetivos da publicidade.

• Exteriorizar a vontade da Administração, tornando-a publicamente conhecida.
• Tornar o ato exigível. Se fosse exigido antes da publicação, o princípio constitucional da segurança jurídica seria violado.
• Autorizar a produção de efeitos do ato. Segundo a doutrina majoritária, a publicação de um ato administrativo é condição de eficácia. Para uma minoria é condição de existência. Assim, para a maioria dos autores, se um ato administrativo é praticado, mas não publicado, já existe, embora não possa produzir efeitos. Se a Administração se arrepender de ter praticado o ato, deverá revogá-lo. Assim, suponha que o Governador de um Estado assine a nomeação de um Secretário de Estado, mas antes de publicada a nomeação, se arrepende. Segundo a doutrina majoritária, o ato já existe, e, portanto, outro ato deverá ser feito para revogar o primeiro, embora ainda não fosse eficaz.
• Finalmente, um quarto objetivo da publicidade é permitir o controle de legalidade do ato praticado.

Formas de publicidade.

O modo pelo qual se dá publicidade a um ato depende da natureza desse ato.

Se for um ato individual, basta a simples comunicação ao interessado.

Se for um ato interno da Administração, também bastará uma simples comunicação aos servidores afetados pelo ato.

Se o ato for normativo, e, portanto, ter pessoas indeterminadas como destinatárias, deve ser publicado no Diário Oficial.

Exceções ao princípio da publicidade.

Temos as duas exceções previstas no art. 5º, XXXVI, da Constituição. A segurança do Estado e da sociedade. Também o inc. X, traz outra exceção, que é a proteção da intimidade.

Diógenes Gasparini lembra que as entidades que desempenham atividade econômica não estão sujeitas à publicidade, em razão do art. 173, da Constituição.

A Constituição do Estado de São Paulo apresenta a proibição de publicidade fora dos limites territoriais do Estado, e respectivos Municípios. Pode-se dizer, que se trata de uma decorrência do princípio da eficiência e, portanto, aplicável a qualquer Estado, uma vez que acarretaria maior gasto, sem beneficiar os cidadãos interessados.

Princípio da eficiência. Do estado patrimonialista, ao estado gerencial

Para entendermos o núcleo do princípio da eficiência, precisamos saber as formas de administração pública, que marcaram nosso direito administrativo, conhecidas como Administração patrimonialista, burocrática, e gerencial. A eficiência está intimamente ligada à idéia de Estado Gerencial.

Inicialmente, temos a Administração patrimonialista. É própria da mentalidade colonial. Os cargos públicos são vistos como maneira de satisfazer o interesse privado dos agentes públicos. Não há consciência da distinção entre o público e o privado.

Por exemplo, a prática do nepotismo, que é a indicação de parentes para ocupar cargos de confiança é vista como normal. Essa mentalidade patrimonialista ainda existe. Veja o que o então presidente da Câmara dos Deputados, Severino Cavalcanti, declarou sobre o tema.

Depois, temos a Administração burocrática. Trata-se de uma reação ao patrimonialismo, que surge no contexto republicano e do Estado liberal. A própria palavra República, que deriva do latim, res e publica, traz a ideia de que a coisa pública deve ser tratada segundo o interesse da sociedade, e não do agente público que ocupa um cargo. Tem como princípios orientadores: profissionalização, carreira, hierarquia funcional, acesso ao cargo público por mérito, impessoalidade, formalismo, controle da Administração, desconfiança generalizada sobre os administradores e sobre os administrados. A administração burocrática foca sua atenção no controle da administração, através de processos racionais e definidos em lei. Perde-se, assim, a consciência da finalidade de servir a sociedade.

Por fim, temos a Administração gerencial. Surge na segunda metade do século XX, em razão da enorme expansão das funções econômicas e sociais do Estado e do desenvolvimento tecnológico.

O foco, agora, está na eficiência, na verificação de resultados, na diminuição de desperdícios.

Essa Administração gerencial, em boa parte, se aproxima da lógica da iniciativa privada. O cidadão é visto como cliente a ser satisfeito.

Ela não se contrapõe à Administração burocrática. Pelo contrário, se apoia em muitos de seus princípios, como a profissionalização, o acesso através de concursos, a impessoalidade.

A diferença principal é que enquanto a administração burocrática deseja controlar as atividades da Administração através de processos prévios, a administração gerencial aposta no controle dos resultados. Daí que suas características principais são: definição precisa de objetivos a alcançar; maior autonomia do administrador para a gestão de recursos humanos, materiais e orçamentários; cobrança de resultados a posteriori, com possibilidade de punições aos agentes públicos ineficientes; redução de níveis hierárquicos e diminuição de pessoal. Eventualmente, quando possível e conveniente, pode-se criar competição entre órgãos, como, por exemplo, premiar a repartição que tiver alcançado as metas traçadas.

Veja uma lista de exemplos de aplicação do princípio da eficiência, na legislação.

Nessa aula, falamos sobre os princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Quanto à impessoalidade, vimos os significados desse princípio.

Quanto à moralidade, tratamos das normas aplicáveis, dos instrumentos de tutela da moralidade administrativa, e vimos alguns ensinamentos doutrinários sobre o tema.

Quanto à publicidade, vimos algumas normas, as finalidades do instituto, as formas de publicidade e situações em que o princípio não se aplica.

Quanto à eficiência, estudamos a Administração patrimonialista, burocrática e gerencial e vimos que o princípio da eficiência se refere a essa última figura. Vimos também, algumas normas aplicáveis.

Bons estudos.