Aula 14. Atos administrativos: conceito, elementos, atributos

Teoria do ato jurídico. Atos jurídicos e atos administrativos.

O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico. Relembremos a teoria a respeito do assunto.

Fatos jurídicos, em sentido amplo, são todo acontecimento que tenha consequências jurídicas. Em sentido estrito, fato jurídico é o acontecimento involuntário, ou seja, que não depende da vontade humana. Se subdivide em fatos ordinários e extraordinários. Ordinários são aqueles que ocorrem com regularidade. Por exemplo, o transcurso do tempo, que gera diversos efeitos jurídicos, como prescrição, maioridade, etc. Extraordinários são aqueles que ocorrem casualmente, como a queda de uma barreira.

Os atos jurídicos são os acontecimentos voluntários. Podem ser lícitos, ou ilícitos. Os lícitos se subdividem em atos jurídicos em sentido estrito, negócios jurídicos e atos fatos.

Os atos jurídicos em sentido estrito são aqueles praticados pelo agente de maneira unilateral, sem depender do acordo de outra pessoa. Ao praticar o ato, os efeitos jurídicos são automáticos, determinados pela lei. É o caso da composição de uma música, que gera o efeito jurídico da aquisição dos direitos autorais.

Os negócios jurídicos pressupõem acordo de vontades. As partes podem manejar os efeitos, estabelecendo prazos de entrega, parcelamento de pagamento, condições, encargos, etc. Enquanto no ato em sentido estrito os efeitos são predeterminados pela lei, no negócio jurídico há uma liberdade das partes para disciplinar os efeitos, dentro da licitude.

Os atos-fatos são aqueles comportamentos praticados por pessoas incapazes, sem representante, mas cujos efeitos são aceitos juridicamente, por terem ampla aceitação social. É o caso da compra e venda realizada por uma criança na cantina da escola.

Os atos administrativos são atos jurídicos em sentido estrito. Por isso, possuem as mesmas características. São unilaterais, porque não dependem da concordância do destinatário. E também seus efeitos são ex lege, ou seja, os efeitos são predeterminados pela lei.

Conceito de ato administrativo.

Há muitos conceitos possíveis. Podemos dizer que ato administrativo é a manifestação de vontade da Administração Pública, tendente a gerar efeitos jurídicos.

Estão excluídos desse conceito:

• Os atos materiais, que não contêm manifestação de vontade, mas que envolvem apenas a execução da vontade da Administração. Também são chamados de fatos administrativos. É o caso da demolição de uma construção, da apreensão de mercadoria, da realização de um serviço, da construção de uma ponte. A professora Maria Silvia Zanella di Pietro apresenta outro conceito de fato administrativo. Para ela, fato administrativo é qualquer acontecimento involuntário, que produz efeito jurídico administrativo. Como exemplo, aponta a morte de um servidor, que produz a vacância do cargo; e o decurso do tempo, que produz a prescrição administrativa.
• Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor. Por exemplo, os atestados, as certidões, os pareceres, os votos.
• Atos políticos. É o caso da sanção ou do veto do Presidente da República a um projeto de lei.
•  Atos de direito privado, como é o caso dos contratos em geral, também não são atos administrativos. Quando a Administração compra, vende, aluga, empresta, permuta, sua atuação é regida pelo direito privado. É verdade que a Administração nunca está submetida ao regime totalmente privado, pois mesmo nesses casos, aplicam-se algumas normas de direito público. Por exemplo, já vimos que nos contratos realizados com a Administração, a parte não pode se valer da exceção do contrato não cumprido. Mas a licitação, realizada antes dos contratos, é um conjunto de atos administrativos.

Elementos ou requisitos do ato administrativo.

Nós já falamos sobre esses elementos, na aula sobre poderes da Administração.

Veja aí, a lista dos elementos, com os respectivos significados. Pause a apresentação para ler melhor.

Veja, neste exemplo, como identificar os elementos do ato administrativo, na prática.

Na verdade, boa parte desses elementos são exigidos em qualquer ato jurídico. Veja que o Código Civil prevê três requisitos para a validade dos atos jurídicos. Ao agente capaz, corresponde o requisito da competência. Os requisitos do objeto e da forma, também são exigidos para quaisquer atos jurídicos. O ato administrativo tem como próprios, os requisitos da finalidade e do motivo.

Vícios do ato administrativo.

O defeito em um desses elementos torna todo o ato administrativo viciado. Veja na tabela, conforme o artigo segundo, da Lei n. 4.717/65, que regula a ação popular.

Atributos.

São as características que distinguem o ato administrativo dos atos de direito privado. Não há uniformidade de pensamento entre os doutrinadores na indicação dos atributos do ato administrativo. Aqui, veremos os seguintes atributos.

• Presunção de legitimidade e de veracidade
• Imperatividade
• Autoexecutoriedade
• Tipicidade

Presunção de legitimidade e de veracidade.

Já vimos esse atributo, como exemplo do princípio da supremacia do interesse público, uma vez que essa presunção é inerente à ideia de poder.

A legitimidade significa a presunção de conformidade do ato à lei.

Veracidade: presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. Ou seja, as declarações da Administração, têm fé pública.

Da presunção de veracidade decorre o seguinte:

·         O ato deve ser cumprido até ser decretada a invalidade pela Administração ou pelo Judiciário.

·         O Judiciário não pode apreciar a validade do ato administrativo de ofício.

·         Inversão do ônus da prova. Aquele que litiga contra o ato deve provar que não corresponde à verdade dos fatos.

Imperatividade.

Os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua vontade. É o mesmo que dizer que o ato é unilateral.

Alguns também chamam a imperatividade de poder extroverso, porque é uma manifestação de vontade feita apenas pela Administração, mas com poder de influenciar a esfera jurídica de pessoas alheias a ela, já que afeta os administrados.

Essa característica só existe nos atos que impõem obrigações. Logo, atos que apenas permitem algo, como a autorização de fechamento de uma rua para festa comunitária, não são imperativos, porque não cria a obrigação de fechar a rua.

Autoexecutoriedade.

Já vimos esse atributo, quando tratamos do poder de polícia. Significa que a Administração pode executar seus atos, imediata e diretamente, sem necessidade de obter prévia autorização judicial.

Esse atributo está presente nos atos:

• Quando previsto em lei. Não quer dizer que a lei diga “esse ato é autoexecutável”, mas apenas que preveja que a Administração pode praticar o ato.
• Quando se trata de medida urgente.

Celso Antônio Bandeira de Mello faz uma distinção entre executoriedade e exigibilidade.

A executoriedade significa a possibilidade de Administração, ela própria, praticar o ato diretamente, como é o caso da destruição de produtos piratas. A exigibilidade significa que a Administração dispõe de meios indiretos para induzir o administrado a atender o comando imperativo, como é o caso da estipulação de uma multa, caso a pessoa não cumpra o ato. A exigibilidade, no conceito desse autor, é diferente da imperatividade. A imperatividade é apenas a possibilidade de criar, unilateralmente, obrigações ao administrado. Enquanto que a exigibilidade é o uso de meios indiretos para forçar o administrado a cumprir o ato.

Tipicidade.

O ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados efeitos. É uma consequência, do princípio da legalidade.

Decorre daí que a Administração não pode praticar atos inominados. Essa é uma garantia para o administrado, pois limita o exercício do poder, evitando abusos.

Revisão.

Nesta primeira aula sobre os atos administrativos, relembramos a teoria do ato jurídico e vimos que o ato administrativo é uma espécie de ato jurídico e, portanto, é unilateral e seus efeitos já são predeterminados pela lei.

Conceituamos o ato administrativo e vimos alguns atos praticados pelo Estado que não se incluem nesse conceito.

Estudamos os elementos do ato administrativo.

Finalmente, vimos alguns de seus atributos, lembrando que os doutrinadores apresentam variações.

Até a próxima.