Aula 02. Administração Pública Direta e Indireta

A expressão "Administração Pública" pode ser usada em dois sentidos.

Administração pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico. Designa os entes que exercem atividade administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos).

Administração pública em sentido objetivo, material ou funcional. Designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes. É o mesmo que função administrativa.

A existência da Administração Indireta decorre da necessidade de descentralização das atividades administrativas, para que os serviços sejam desempenhados com mais eficiência.

O Decreto-Lei n. 200/67 estabelece o princípio da descentralização. Alguns elementos do art. 10 nos ajudam a compreender o motivo da descentralização. Leia em sua tela. Se necessário, dê pause para ler com mais conforto.

O DL n. 200/67 apresenta algumas espécies de descentralização.

Dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do nível de execução. Trata-se de uma distribuição de funções dentro da mesma pessoa jurídica. Por exemplo, dentro da União, dentro do Banco do Brasil, dentro do INSS, e assim por diante. Esse tipo de descentralização é chamado de "desconcentração".

Criando-se uma nova pessoa jurídica vinculada à Administração, especializada em determinada função. É a chamada "descentralização administrativa". Veremos mais sobre isso adiante.

No tema da Administração Direta e Indireta, esses dois tipos de descentralização são os mais importantes. O Decreto-Lei ainda apresenta a descentralização por colaboração, em dois sentidos: colaboração entre entes federativos e colaboração com os particulares. Essas duas hipóteses são estudadas no tópico "contratos administrativos" que será visto numa aula futura.

Como vimos, na desconcentração ocorre uma distribuição interna de funções. No caso da União, por exemplo, suas funções são distribuídas em Ministérios e, dentro de cada Ministério, há uma outra divisão de funções. O mesmo ocorre com Estados e Municípios.

Aí está um exemplo real de desconcentração. O Ministério da Cultura é dividido em diretorias, secretarias, representações e órgãos colegiados. Pause a apresentação para ler melhor.

E, para não esquecermos que o Direito Administrativo também se aplica ao Judiciário e ao Legislativo, aí está a desconcentração no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Não esqueça de pausar sua apresentação para que possa ver melhor.

Espécies de desconcentração.

A doutrina classifica as desconcentrações em diversas espécies, segundo o critério empregado para repartir as competências entre diversos órgãos públicos.

Desconcentração territorial ou geográfica: é aquela em que as competências são divididas a partir a delimitação das regiões em que cada órgão pode atuar. A característica fundamental dessa espécie de desconcentração é que cada órgão detém as mesmas atribuições dos demais, variando somente o âmbito geográfico de sua atuação. Por exemplo, as subprefeituras e as delegacias de polícia. Nesse mapa do Município de São Paulo, vemos a divisão territorial das subprefeituras. Cada uma tem as mesmas funções das demais. O que distingue essa desconcentração é o âmbito territorial em que cada uma pode atuar. É um exemplo de desconcentração porque há uma divisão de tarefas dentro da prefeitura ao dividir-se em subprefeituras.

Desconcentração material ou temática: é a distribuição de competências através da especialização de cada órgão em determinado assunto. Por exemplo, a União se desconcentra em Ministérios, cada um especializado em um assunto determinado.

Desconcentração hierárquica ou funcional: utiliza como critério para repartição de competências a relação de subordinação entre os diversos órgãos. É o caso dos Tribunais Administrativos, em relação aos órgãos de primeira instância. Note que a subordinação existe em todos os casos de desconcentração. Mas, aqui, na desconcentração funcional, a subordinação é escolhida como critério principal para a divisão de competências.

Desconcentração: os órgãos públicos.

Como você pode perceber, dentro do tema da concentração e desconcentração, o conceito de órgão público é fundamental. O órgão público é um núcleo de competências estatais, sem personalidade jurídica própria. É por isso que a Lei define órgão público como unidade de atuação integrante da estrutura da Administração. Os órgãos públicos não são pessoas jurídicas. São divisões internas de uma pessoa jurídica. Por isso, também recebem o nome de repartições públicas.

Como não possuem personalidade jurídica própria, não podem ser acionados judicialmente. Se uma ação judicial for equivocadamente dirigida contra um órgão público, deve ser extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade de parte. A ação deve ser movida contra a pessoa jurídica à qual o órgão pertence. Por exemplo, se um veículo do Ministério do Meio Ambiente causar dano a terceiro, a ação deve ser dirigida, não contra o Ministério, que é um órgão, mas contra a União. É ela a pessoa jurídica que causou dano. Da mesma maneira, é a União que pode entrar com ações judiciais, não o Ministério; é a União que assina um contrato de compra de material, não o Ministério; e assim por diante.

Capacidade processual especial dos órgãos Executivo, Legislativo e Judiciário.

O exemplo do automóvel faz lembrar um aspecto muito importante. Os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário também são órgãos. Por isso, muitos autores preferem afastar a expressão "Poder" para utilizar a palavra "Órgão". Para eles, o correto é dizer "órgão Executivo", "órgão Legislativo" e "órgão Judiciário". Esses poderes, ou órgãos, não têm personalidade jurídica própria. Se o automóvel em questão pertencesse ao Senado Federal, a ação deveria ser proposta contra a União. Se pertencesse à presidência do Supremo Tribunal Federal, deveria ser proposta também contra a União. Perceba que os três poderes não são pessoas jurídicas. Apenas órgãos de uma pessoa jurídica.

No entanto, a doutrina e a jurisprudência reconhecem que esses órgãos são dotados de capacidade processual especial. Essa capacidade restringe-se, basicamente, à possibilidade de tais órgãos realizarem a defesa de suas prerrogativas em juízo, especialmente em se tratando de mandado de segurança.

Deixando de lado a desconcentração, vamos falar agora da descentralização administrativa.

Como foi dito antes, na descentralização  ocorre a criação de uma nova pessoa jurídica, com a missão de desempenhar uma função específica. Assim, a União, os Estados, o DF ou os Municípios decidem, através de seu Poder Legislativo, criar uma nova pessoa. São quatro as espéciesde pessoas jurídicas que podem ser criadas:

• ·         autarquias, como é o caso das Agências Reguladoras
• ·         fundações, como a Biblioteca Nacional
• ·         empresas públicas, como por exemplo a Caixa Econômica
• ·         e sociedades de economia mista, como é o caso do Banco do Brasil

 Existem alguns termos que você precisa saber aqui. As pessoas jurídicas que possuem poder legislativo e que criam as demais são chamadas de "Administração Direta" ou também de "pessoas políticas". São chamadas de pessoas políticas porque possuem poder legislativo. As entidades criadas por elas são chamadas de "Administração Indireta", "pessoas administrativas" ou também de "entidades vinculadas".

Características gerais das entidades descentralizadas.

Personalidade jurídica própria. Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da Administração Indireta são dotadas de personalidade. Consequentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessitando das pessoas políticas.

Autonomia administrativa. Possuem uma vida administrativa independente da pessoa política. Podem planejar e executar suas atividades com independência. Essa autonomia será maior ou menor, dependendo da lei que criou a instituição.

Patrimônio próprio. Isso é importante para garantir a autonomia administrativa. O objetivo é que cada entidade possa ser auto-sustentável.

Vinculação a órgãos da Administração Direta. Embora autônomas, essas entidades estão vinculadas a tais órgãos. As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia financeira e operacional, através dos meios de controle estabelecidos em lei.

Se voltarmos ao organograma do Ministério da Cultura, podemos agora ver que, além dos órgãos internos, existem entidades da Administração Indireta, como as diversas fundações e autarquias, que podem ser vistas na parte de baixo do organograma. Note que há uma linha azul e uma linha vermelha ligando órgãos e entidades ao Ministro da Cultura. Como se vê aqui, a linha azul significa uma relação de subordinação e a linha vermelha uma relação de mera vinculação. Quando há subordinação, significa que os órgãos são dirigidos pelo órgão superior, devem obediência a ele em todas as suas ordens administrativas, suas decisões estão sujeitas a revisão pelos órgãos superiores. Ao contrário, quando existe relação de vinculação, as entidades vinculadas são independentes. A Administração Direta não pode fazer determinações, a não ser quando previsto na lei.

Continuando com as características gerais da Administração Indireta.

Suas receitas e despesas integram o patrimônio da pessoa política à qual estão vinculadas, e devem constar da lei orçamentária anual.

Estão sujeitas a fiscalização e controle pelo Poder Legislativo.

Estão sujeitas a controle pelos Tribunais de Contas.

A contratação de seu pessoal efetivo só pode ser realizada mediante concurso público.

Está vedada a acumulação remunerada de cargos e empregos, como estudaremos mais adiante.

Em regra geral, estão sujeitas a licitação. Podem ser sujeitos passivos de ação popular. Possuem legitimidade ativa para propor ação civil pública. Seus agentes estão sujeitos à lei de improbidade administrativa e podem ser sujeitos passivos de mandado de segurança.

Podemos traçar as seguintes comparações entre a desconcentração e a descentralização administrativa.

Na desconcentração, as competências são atribuídas a orgãos sem personalidade jurídica própria. Na descentralização, são atribuídas a entidades com personalidade jurídica autônoma.

Na desconcentração, os órgãos não podem ser acionados diretamente, com exceção dos que possuem capacidade processual especial. Já na descentralização, as entidades respondem pelos prejuízos causados a particulares.

Veja o exemplo do art. 8º da lei que criou a ANATEL. Quando estabelece que fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, vemos como o Poder Legislativo da União prevê a criação da Agência. Quando fala que se trata de uma entidade, percebemos a personalidade jurídica própria, já que o termo "entidade" só se usa para pessoas jurídicas. Quando se estabelece que a Agência ficará vinculada ao Ministério das Comunicações, percebemos o aspecto da vinculação.

No §2º do mesmo artigo, também podemos ver outras características. Pause a apresentação para tentar encontrá-las. Você conseguiu? Estão aqui.

Chegamos ao fim da aula 2.

Nesta aula, aprendemos os diversos sentidos que a "administração pública" pode ter.

Estudamos os conceitos de desconcentração e descentralização.

Vimos o significado de termos importantes para nossa matéria.

E estabelecemos as principais características comuns a todas as entidades da Administração Indireta.

Na próxima aula, estudaremos as autarquias em geral.